Проблема рыболовства в советско-японских отношениях

Вопросы рыболовства всегда являлись важной частью экономических и политических отношений между Советским Союзом и Японией. Проблемы определения районов и норм вылова рыбы неоднократно становились предметом дипломатических переговоров с участием глав правительств. Дипломатические ведомства обеих стран повседневно заняты решением этих вопросов.

СССР и Япония занимают ведущее положение в мировом рыболовстве. Лов рыбы ведется в значительных масштабах практически в одних и тех же районах - в северо-западной части Тихого океана. На эти районы, расположенные вблизи советского тихоокеанского побережья, приходится около 80% всего вылова рыбы японскими рыбопромышленниками, которые нередко ведут лов недозволенными методами, опустошая целые зоны, что создает опасность истощения запасов лососевых, наиболее ценных промысловых пород рыбы. Начиная с 20-х годов Советский. Союз проводит ряд дорогостоящих мероприятий по разведению и сохранению лососевых, заботясь о поддержании устойчивой рыбопродуктивности в зонах, примыкающих к Камчатке и Курильским островам.

В соответствии с условиями Конвенции о рыболовстве в открытом море в северо-западной части Тихого океана проводились сессии советско-японской рыболовной комиссии, на которых определялись меры регулирования, создающие условия для нормального воспроизводства рыболовных запасов, а также устанавливались нормы лова лососевых в регулируемой зоне рыболовства.

Советская сторона последовательно выступала за установление научно обоснованных квот вылова и районов лова, с тем, чтобы обеспечить сохранение и воспроизводство рыболовных ресурсов. Иную позицию занимала Япония. Отражая мнение крупных рыбопромышленных компаний, заинтересованных в получении высоких прибылей от огромных уловов ценных пород рыбы, японское правительство неизменно добивалось увеличения квоты вылова в районах северо-западной части Тихого океана. Во многих случаях комиссия не могла прийти к соглашению. Переговоры переносились на политический уровень с участием послов, министров и глав правительств¹.

¹ (См. подробнее Кутаков Л. Н. Внешняя политика и дипломатия Японии. - М., 1984.)

Советский Союз и Япония объективно заинтересованы в развитии взаимовыгодного сотрудничества в области рыболовства. В 1967 году между СССР и Японией было заключено двустороннее соглашение о научно-техническом сотрудничестве в области рыбного хозяйства, 1975 году - соглашение о ведении рыбопромысловых операций у северо-восточного побережья Японии.

В 1967 году Генеральная Ассамблея ООН создала Комитет по мирному использованию дна морей и океанов. В ходе работы комитет расширил свои функции: в сферу его компетенции вошли проблемы использования Мирового океана и его ресурсов. Решение этих проблем в условиях научно-технической революции и возросших потребностей населения Земли потребовало установления соответствующих международно-правовых норм. Выработка новых норм была возложена на Конференцию ООН по морскому праву.

Развивающиеся государства, испытывая острую нужду в живых ресурсах моря и полезных ископаемых для своего экономического развития, выдвинули предложение о предоставлении прибрежным государствам права устанавливать у своих берегов экономическую или рыболовную морскую зону шириной до 200 миль и осуществлять в ней свои суверенные права в отношении обитающих там организмов и естественных ресурсов, расположенных на морском шельфе.

Советский Союз, учитывая потребности развивающихся стран, поддержал эти предложения, притом понимании, что прибрежные государства будут разрешать иностранным рыболовным судам добывать в его 200-мильной зоне ту часть рыбных ресурсов, вылов которой допустим с научной точки зрения. Должны были учитываться и интересы государств, не имеющих морского побережья, и государств с небольшой протяженностью побережья.

Вопрос этот вызвал острые дебаты и трудные переговоры, ибо задевал жизненные интересы снабжения населения белковыми продуктами, богатыми протеином, - проблема, не решенная для многих стран. Ряд государств Латинской Америки, Африки и Азии, не дожидаясь заключения соответствующей международной конвенции, стали в одностороннем порядке вводить у своих берегов экономические или рыболовные зоны шириной до 200 миль, распространяя свой суверенитет на живые ресурсы в пределах этих зон. В апреле 1976 года такой закон был введен в США, в январе 1977 года - в странах "Общего рынка", а также Норвегии, Канаде и др. Для государств, не прикрытых экономическими или рыболовными зонами, создалась опасность, что их акватории станут объектом излишней эксплуатации рыболовными судами других стран.

Советский Союз неоднократно заявлял, что он будет и впредь выступать за урегулирование назревших проблем правового режима Мирового океана на международной основе и заключение с этой целью конвенции, в которой такие проблемы, как, в частности, вопросы использования живых ресурсов прибрежных морских вод, решались бы комплексно, в их взаимосвязи и с учетом законных интересов всех государств. Учитывая, однако, сложившееся положение, Президиум Верховного Совета СССР признал необходимым до заключения такой конвенции безотлагательно принять меры по защите интересов Советского государства в отношении сохранения, воспроизводства, а также оптимального использования живых ресурсов морских районов, прилегающих к побережью СССР. Президиум Верховного Совета СССР 10 декабря 1976 г. издал Указ "О временных мерах по сохранению живых ресурсов и регулированию рыболовства в морских районах, прилегающих к побережью СССР". В указе определялось, что временные меры вводятся в прилегающих к побережью СССР морских районах шириной до 200 морских миль. СССР в пределах этой зоны, говорилось в указе, осуществляет суверенные права над рыбными и другими живыми ресурсами в целях их разведки, разработки и сохранения.

Промысел рыбы и других живых ресурсов, а также разведка и другие операции, связанные с таким промыслом, могли осуществляться иностранными юридическими и физическими лицами в пределах этих районов только на основе соглашений или иных договоренностей между СССР и иностранными государствами. Указом предусматривалось, что оптимальное использование рыбных и других живых ресурсов будет осуществляться на основе соответствующих научных данных и с учетом рекомендаций компетентных международных организаций. Для иностранных государств могли устанавливаться квоты вылова и в соответствии с ними предусматривалась выдача разрешений иностранным рыболовным судам на рыбный промысел, без которых ведение рыболовного промысла не допускалось.

Предусматривались меры наказания за нарушение положений указа (штрафы, привлечение к судебной ответственности и т. п.)¹. 24 февраля 1977 г. Совет Министров СССР в соответствии с упомянутым указом издал постановление "О введении временных мер по сохранению живых ресурсов и регулировании рыболовства в районах Тихого и Северного Ледовитого океанов, прилегающих к побережью СССР". В постановлении отмечается, что предусмотренные указом от 10 декабря 1976 г. меры вводятся с 1 марта 1977 г. в прилегающих к побережью СССР районах Берингова, Охотского, Японского и Чукотского морей, Тихого и Северного Ледовитого океанов, включая районы вокруг принадлежащих СССР островов, шириной до 200 морских миль, отсчитываемых от тех же исходных линий, что и территориальные воды СССР. В той масти указанных акваторий, где расстояние между побережьями СССР и сопредельных государств составляет менее 400 морских миль, линией, ограничивающей районы действия временных мер, вытекающих из указа от 10 декабря 1976 г., будут служить: в Беринговом и Чукотском морях и Северном Ледовитом океане - линия, установленная русско-американской конвенцией от 18(30) апреля 1867 г.; в Тихом океане, в районе южной группы Курильских островов - линия, равно отстоящая от этих островов и территории Японии; в проливах Советском и Кунаширском - государственная граница СССР; в Охотском и Японском морях - срединная линия или линия, равно отстоящая от побережья СССР и побережья сопредельных государств².

¹ (В постановлении Президиума Верховного Совета СССР от 22 марта 1977 г. были уточнены положения о характере нарушений правил промысла и правовые формы наложения взысканий за нарушения законоположений, установленных Указом Президиума Верховного Совета СССР от 10 декабря 1976 г.)

² (См. Известия. - 1977. - 24 февр.)

На следующий день после опубликования постановления Совета Министров СССР от 24 февраля 1977 г. японское правительство поспешило заявить советскому послу в Токио протест по поводу принятого советской стороной решения. Оно утверждало, что включение в постановление акватории вокруг островов Малой Курильской гряды (Хабомаи, Шикотан), Кунашира и Итурупа является-де "незаконной односторонней мерой", поскольку указанные острова якобы "исконная территория Японии"¹.

¹ (См. Асахи. - 1977. - 27 февр.)

11 марта 1977 г. советский посол в Японии по поручению правительства СССР решительно отвел протест Японии как несостоятельный. Советское правительство, заявил посол заместителю министра иностранных дел Японии С. Сато, хотело бы со всей определенностью подчеркнуть, что в отношениях между Советским Союзом и Японией нет такой темы, как якобы нерешенный "территориальный вопрос". Советское правительство подчеркивало, что такой подход Японии может лишь затруднить достижение взаимоприемлемых договоренностей по некоторым практическим вопросам, возникающим в связи с введением Советским Союзом временных мер по сохранению живых ресурсов и регулированию рыболовства¹.

¹ (См. Япония. 1978. Ежегодник. - М., 1979. - С. 73.)

Япония весьма заинтересована в морском промысле в районах, прилегающих к тихоокеанскому побережью СССР и подпадающих под действие Указа Президиума Верховного Совета СССР от 10 декабря 1976 г. Ее вылов в этих районах составлял около 2 млн. т, то есть почти 20% всего японского годового вылова. Не говоря уже о том, что эти районы расположены сравнительно близко от портов, в которых базируются японские суда, и выловленная рыба может доставляться туда в свежем виде, что повышает ее цену. Близость этих районов позволяет участвовать в рыбном промысле не только крупным, но и средним, а также мелким судам. В промысле в указанных районах занято около 100 тыс. японских рыбаков (10 тыс. судов), не считая работающих в рыбообрабатывающей и смежных отраслях. В использовании этих районов заинтересован и СССР. Значение их тем более возросло, что установление 200-мильных зон рядом государств лишало Советский Союз значительной части рыбы, ранее добываемой в тех районах¹.

¹ (Там же.)

В середине марта 1977 года в Москве начались переговоры о заключении нового рыболовного соглашения в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 10 декабря 1976 г. и постановлением Совета Министров СССР от 24 февраля 1977 г.

Переговоры с самого начала приобрели острый политический характер. Японское правительство стремилось использовать заключение нового рыболовного соглашения для подтверждения своих незаконных территориальных притязаний. Оно предприняло попытку уйти от признания границ морских районов и побережья СССР, включающих в себя акваторию вокруг южной части Курильских островов. В переданном советской стороне проекте соглашения отсутствовали положения о признании Японией суверенных прав Советского Союза на живые ресурсы и регулирование рыболовства, об обязательности для японских судов получения разрешения от советской стороны вести промысел, а также о советском контроле за ведением промысла. Японская сторона добивалась, чтобы в соглашении было оговорено, что оно не распространяется на четыре южных острова (Итуруп, Кунашир, Малая Курильская гряда) и их акватории, и одновременно пыталась сохранить объем вылова судами Японии у советского побережья на уровне прошлых лет.

Советская сторона отклонила проект как абсолютно неприемлемый. Как это бывало и в прошлом, с целью оказания воздействия на СССР в Японии развернулась широкая антисоветская кампания. Вокруг советского посольства была создана обстановка, мешающая его нормальной работе.

2 мая 1977 г. японский парламент принял законы о территориальных водах и временных мерах в отношении 200-мильной рыболовной зоны, внешняя граница которой должна была быть определена постановлением правительства. Японские официальные лица заявили, что правительство Японии намерено распространить действие указанного закона на принадлежащие Советскому Союзу острова южной части Курильской гряды. Газеты опубликовали карты с обозначением рыболовной зоны Японии, включающей районы вокруг южной части Курильских островов.

Как об этом заявляли в Токио, принятием этих законов японские правящие круги рассчитывали "уравнять" позиции сторон на советско-японских переговорах по рыболовству в Москве. Японские представители заявили о намерении ввести их в действие с 1 июля 1977 г. (т. е. через два месяца вместо обычно принятых трех месяцев). Характерно, что действие закона о временных мерах в отношении рыболовной зоны не было распространено на Южную Корею и КНР.

Советское правительство учитывало, что такие меры японской стороны могут отрицательно сказаться на межгосударственных отношениях СССР и Японии. В заявлении МИД СССР японскому посольству 19 мая 1977 г. указывалось, что позиция Советского Союза остается неизменной, что она излагалась неоднократно, в том числе на самом высоком уровне. МИД СССР предупреждал, что незаконные действия, касающиеся советских островов южной части Курильской гряды, если они будут предприняты правительством Японии, могут, лишь привести к осложнениям в советско-японских отношениях, включая решение вопроса о рыболовстве. В заявлении МИД выражалась надежда, что в Токио взвешенно подойдут к решению вопросов, вытекающих из расширения территориальных вод Японии и введения ею 200-мильной зоны, в части определения их внешней линии¹.

¹ (Там же. - С. 78.)

Столкнувшись с твердой позицией советской стороны и испытывая растущее давление со стороны рыболовных кругов, японское правительство было вынуждено пойти на подписание соглашения о рыболовстве у побережья СССР, отказавшись от своих нереальных расчетов. Соглашение было подписано 27 мая 1977 г. в Москве. В соглашении между правительством СССР и правительством Японии о рыболовстве у побережья СССР в северо-западной части Тихого океана на 1977 год признавались суверенные права СССР на живые ресурсы в целях их разведки, разработки и сохранения, как это предусмотрено Указом Президиума Верховного Совета СССР от 10 декабря 1976 г. (преамбула). В статье 1 указывалось, что целью соглашения является определение порядка и условий ведения рыбного промысла японскими гражданами и рыболовными судами в прилегающих к побережью СССР морских районах в северо-западной части Тихого океана, определенных в соответствии со статьей 6 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 10 декабря 1976 г. и решениями правительства СССР.

В связи с тем, что в Японии был принят закон о временных мерах в отношении рыболовной зоны, устанавливающий суверенитет Японии над биологическими ресурсами моря в прилегающих к ее побережью морских районах шириной в 200 миль, в соглашение вошла статья, в которой указывалось, что право на ведение японскими гражданами и судами рыболовного промысла "предоставляется исходя из принципа взаимной выгоды, предусматривающего сохранение для советских граждан и рыболовных судов права на продолжение традиционного промысла у побережья Японии".

Соглашение о рыболовстве у побережья СССР на 1977 год заложило основу новых взаимоотношений в этой области двух стран в так называемую "эпоху 200-мильных зон" и оказало влияние на ход последовавших за ним переговоров по вопросу советского рыболовства у побережья Японии, которые завершились подписанием 4 августа 1977 г. в Токио соответствующего соглашения, а также на ход переговоров о продлении действия вышеуказанных соглашений на 1978 год.

Переговоры по вопросам рыболовства в 1977 году явились трудным испытанием для советско-японских отношений в целом. Решался вопрос: на какой основе будут строиться отношения между двумя странами в новых условиях, созданных установлением 200-мильных экономических и рыболовных зон?

В ходе переговоров в Москве японцы проявили заинтересованность в решении вопросов советско-японских отношений на долгосрочной основе. В связи с денонсацией конвенции 1956 года о рыболовстве в открытом море в северо-западной части Тихого океана одним из наиболее острых вопросов советско-японских отношений в области рыболовства стал вопрос о дальнейшей судьбе японского морского промысла лососей за пределами 200-мильных прибрежных зон СССР и Японии.

Этот промысел в силу своей традиционности, большого числа занятых в нем рыбаков и ценности добываемой рыбы имеет важное значение для Японии. Подписание соглашений привело к уменьшению конфликтов между советскими и японскими рыбаками, работающими в совместных промысловых районах у побережья Японии. Этому способствовала успешная работа советско-японской комиссии по урегулированию претензий, связанных с рыболовством. СССР и Япония продолжали сотрудничать по вопросам рыболовства в рамках международных организаций, в частности в Международной китобойной комиссии, где удавалось добиваться принятия решений, отвечающих интересам обеих стран.

Весной 1978 года в Москве было заключено советско-японское соглашение о сотрудничестве в области рыбного хозяйства, которое создало хорошие предпосылки для развития взаимовыгодного научно-технического и экономического сотрудничества между двумя странами. В ходе переговоров об этом соглашении был подписан протокол о порядке и условиях промысла лососей в северо-западной части Тихого океана в 1978 году, в соответствии с которым были существенно сокращены районы и масштабы японского морского лососевого промысла. Японская сторона согласилась компенсировать часть затрат на воспроизводство лососей.

В ходе переговоров в Токио в ноябре - декабре 1978 года о продлении сроков действия соглашений о рыболовстве у побережья СССР и Японии на 1979 год была продолжена линия на приведение норм улова в соответствие с требованиями рационального рыболовства у побережья СССР и в 200-мильной зоне Японии. Так, в протоколе о порядке и условиях японского промысла лососей в северо-западной части Тихого океана за пределами 200-мильной зоны было условлено, что объем вылова в 1981 году для японских рыбопромышленников не должен превышать 23,5 тыс. т из общего объема в 42,5 тыс. т. Советский Союз в своих отношениях с Японией всегда учитывает интересы японских мелких рыбаков, предоставляет им возможность заниматься морским промыслом в советских водах у острова Сигнальный (Малая Курильская гряда). Соглашения по этому вопросу с 1963 года ежегодно возобновляются.

Советско-японские переговоры о промысле в прибрежных 200-мильных зонах СССР и Японии (ноябрь - декабрь 1979 г.) завершились подписанием протокола о продлении действия на 1980 год рыболовных соглашений от 27 мая 1977 г. и 4 августа 1977 г. Общие квоты вылова были сохранены на уровне 1979 года. В 1981 - 1984 годах действие этих рыболовных соглашений продлялось подписанием соответствующих ежегодных протоколов. Однако, как и в прошлые годы, японские рыболовные суда продолжали нарушать порядок и условия промысла лососей в северо-западной части Тихого океана, на что не раз обращалось внимание японских властей. Суда нарушителей задерживались, члены экипажа привлекались к ответственности. Это вызывало определенные трения в отношениях двух стран, давало поводы для антисоветских выступлений в японской печати.

Советская сторона продолжает линию на развитие широкого, разностороннего и взаимовыгодного сотрудничества с Японией в области рыбного хозяйства. Важную роль в улучшении атмосферы советско-японских отношений в целом и расширении сотрудничества в области рыбного хозяйства в частности сыграла работа совместных рыбопромышленных экспедиций. Состоялось несколько экспедиций по добыче крабов и креветок в морских районах у побережья СССР. Все это создает возможности для дальнейшей стабилизации советско-японских связей в этой области на взаимовыгодной основе.